界面新闻记者 | 黄昱
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广州旧改在新的“做地新政”出台后，民营房企还会有生存空间吗？
近日，广州先后出台《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》及《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》（以下简称“做地新政”），颠覆旧改项目过去主要由一家企业一二级联动的开发模式，强调做地与土地收储相分离，同时明确全资国企为做地主体。
在此背景下，市场上有观点认为，广州城市更新项目前期工作（一级土地整理）将全部由国央企实施，预计存量项目前期服务商中的民营房企最终也将退出城市更新市场。
据界面新闻了解，这一观点其实并不准确，做地新政虽然明确认定全资国企为做地主体，但也给民企留了一定空间，提出“条件成熟的其他做地主体需以专题报告报市政府进行审定”。
此外，做地新政还支持实力房企在重点城市更新片区，通过带方案公开招商的方式成为做地主体，同时成为后期土地开发建设的开发主体，这为一二级联动的旧模式留下了生存空间。
对于广州推出做地新政的原因，各研究机构普遍认为，广州原有的旧改主体大部分都是民营房企，在房地产行业下行叠加住建部从2021年开始就严禁城市更新大拆大建等背景下，这些房企纷纷出险或面临资金压力，导致众多旧改项目停滞不前，政府部门有必要介入。
在经历了前两年的停滞后，2023年被视作广州城市更新全面重启的一年，城市更新的实施主体已不可避免地从民企演变为国企。
但对仍具备开发实力的民企而言，旧改市场还存在一定机会。
合一城市更新集团董事总经理罗宇表示，机会仍然存在，民企不会退出城市更新，但时代变了，模式也变了，所以要建立新的模式，并且做好准备用正确的策略去开展新时代下的城市更新投资。
旧改模式之变
在广州的城市更新中，“做地”即土地一级开发，指土地整理各项前期具体工作，做地主体筹集资金，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。
广州“做地新政”遵循做地和土地收储相分离的原则，也就是对城市更新项目的一二级开发进行了分离，前期一级开发（做地）是一个主体，后期二级开发是另一个主体，一级开发的土地必须交由土储机构收储，再通过招拍挂形式出让给二级开发主体。
这意味着，广州以往由政府先确定旧改范围，然后由村集体表决选出合作企业，拆迁、补偿、复建、融资等全部一级开发和二级开发工作全由合作企业主导的方式被打破了。
在以往这种方式下，广州诞生了一批坐拥大量旧改项目的民营房企，典型如富力地产、恒大地产、时代中国、奥园集团等，但无一例外，这些深耕旧改市场的房企都在次轮调整周期中出险。
金融监管研究院资深研究院杨瑾指出，对于开发商来说，以往城市更新项目可以不通过招拍挂获取低价土地进行二级开发，获取20-40%的高毛利率，但做地新政后必须先收储，使得城市更新项目很难再有低价获取土地的收益空间。
更重要的是，“做地新政”明确了做地主体为政府认定的国有企业，市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；各区政府可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作。
对于其他做地主体，新政则语焉不详、一笔带过。做地新政中仅提到：“条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定”。
此外，过去一二级联动开发模式仍然有存在空间。做地新政中的说法是“支持带方案招商做地模式，具体为重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。”
根据2023年广州市城市更新工作计划，今年的重点城市更新片区为城市新中轴线南段、广州火车站、罗冲围片区、环五山创新策源区、珠江两岸、机场高速两侧、广州南站周边、东部枢纽等。
合一城市更新集团指出，此类模式与深圳重点城市更新单元模式相似，主要支持重点国央企及有实力的民企进行整体统筹，这是给市场其他主体留出的求生之道。
在具体的工作方案中，“做地新政”也明确了存量旧改的处理方式，此前已经公开引入合作企业的城市更新项目，可继续按照合作改造模式推进，其中，详细规划、片区策划方案和项目实施方案已经批准的，继续按照批准的方案推进。
睿诚研究院分析师罗乾波指出，以“做地+收储”和政府强力统筹介入的模式，完全颠覆了过去高度市场化的模式，修复了以前过度依赖民营类企业一二级联动的方式。
在当前的房地产市场环境下，调整政策也很有必要。中指研究院调查事业部运营总监吴建钦对界面新闻表示，“做地新政”对广州旧改的影响是明显的，有助于进一步推动旧改的稳健发展。
“第一，对旧改本身来说，未来改造的节奏与资金平衡性增强，整体更加注重循序渐进和社会效益导向。第二，对参与企业来说，未来地方国企占比或将上升，民营房企现阶段受资金压力、后续准入审定影响，确实会减少甚至停止对广州旧改项目的拓展。第三，对政府来说，新政优化了村集体的选择空间，加强了政府对做地主体的选择权。”
对于后续“做地新政”的具体实施，一位广州区级城市更新局内部人士告诉界面新闻，做地新政还在探索阶段，实际影响要等操作细则出来了才能判断。
“主力玩家”换人
作为旧改的主战场，广州过去一直按照“政府主导、市场运作”的原则推进，2018年大规模推进旧改，降低旧改门槛，很多旧改项目都由民企开发商参与其中。
但被视作市场化典范的广州旧改，也存在过度房地产化的问题。
2018年-2020年左右，广州旧改按下快进键，为了跑马圈地的民营房企大举进军，市场竞争激烈，大量的旧改项目早早确定合作企业，这也为后来的危机埋下了雷。
2021年8月底，住建部发布63号文禁止城市更新大拆大建后，广州旧改明显放缓脚步，并于同年10月发布《广州市关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见（征求意见稿）》，城市更新的整体指导思路发生了彻底的转变，不少项目因此陷入停滞。
此外，2021年下半年以来，房地产行业进入下行周期，大部分重仓广州旧改的房企都陷入债务危机，如恒大、富力地产、时代中国、中国奥园、雪松控股、宝能、佳兆业等，进一步导致旧改项目难以继续推进。
这些情况叠加影响下，不少房企都寻求退出部分旧改项目，希望拿回前期投入的大量资金以缓解资金压力。从实际情况来看，最终出面接盘的基本都是国企或区属城投公司。
据界面新闻了解，时代中国曾在去年三月向广州市政府发出一份《关于恳请支持旧改项目退出的报告》，目前已成功退出了不少广州旧改，但也选择留了一些进展较顺利的项目在手上。
一位参与广州旧改的房企内部人士对界面新闻表示，因为政策的变化，很多项目都会算不过来账，一般都会优先选择那些继续推进就得亏钱的项目退出，但接盘的企业并不那么好找。
有“旧改之王”之称的佳兆业，在近期发布的2022年业绩报告中指出，从城市更新行业趋势来看，政府主导和扶持产业是两大热点，在政府主导下，央企和国企越来越成为城市更新市场的“主力玩家”，因此拓展与国企合作将成为其城市更新和转化的重要路径。
广州旧改大户富力地产去年也与央企开发商招商蛇口、中信证券以及中国华融签订了战略合作协议，各方将寻求在城市更新方面的合作。
在经历了一年多的停滞后，广州城市更新急需全面重启。
2023年2月6日，广州市政府公布《广州市城市更新专项规划(2021-2035年)》，提出广州未来15年计划进行城市更新约300平方公里，改造项目297个，规模和强度都将远胜以往，将对低效存量土地进行彻底盘活再利用。
另据广州2023年城市更新工作计划，今年计划推进127个城中村改造项目，包括49个续建项目、20个新开工项目和58个前期项目。
今年2月22日，广州市推动城市更新提速增效工作动员会暨第一批城中村改造项目集中开工活动启动。现场，广州市住建局局长王宏伟表示，127个城中村为首批计划，如各区还有条件成熟且确有必要纳入计划的，也可按程序申请增补。
广州政府对部分重点城中村改造项目提出了明确的推进目标要求，如康乐鹭江片区城市更新改造需今年完成综合治理、启动拆迁和安置区建设，沥滘村今年将推进拆迁签约率超过80%等。
如今随着各项举措发布，广州旧改重回正轨的进程正在加速，但作为曾经的参与主力，民营房企的身影已越来越少。
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